文章來源：《國資報告》雜志 發(fā)布時間：2017-08-04
近期，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡稱《方案》），這份文件對國資監(jiān)管方式和國務(wù)院國資委職能轉(zhuǎn)變作出了系統(tǒng)性安排。
國資委通過放經(jīng)營權(quán)、授所有權(quán)，從而讓企業(yè)更好地進行公司治理與市場化經(jīng)營。“以管資本為主”正成為國資改革的突破口，以國資改革帶動國企改革的態(tài)勢也正在明朗。而所謂“國資委以后不管企業(yè)”的說法，實是一種誤讀。
“管資本為主”不是只管資本
對改革的準確定位，非常重要。本來，中國的企業(yè)改革有兩種方式，一是所有權(quán)改革，一是經(jīng)營權(quán)改革。圍繞國有化或私有化討論的學者基本上屬于所有權(quán)改革論者，另一種方式是經(jīng)營權(quán)改革，把所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開。我是屬于經(jīng)營權(quán)改革論者，認為國企改革的核心問題是政企分開，政資分開，最后落腳點到把所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開。
目前改革進程顯示，新一輪國有企業(yè)改革的主導方面還不是國有企業(yè)的自身，而是在國家層面推進國有資產(chǎn)的資本化管理。以國資改革帶動國企改革，這個態(tài)勢正在明朗。國資委“以管資本為主”正在成為國資改革的突破口。而管理職能轉(zhuǎn)變，將使得國資委的功能改革發(fā)生脫胎換骨的變化。
從現(xiàn)實情況來看，企業(yè)能不能成為獨立的市場主體，是政企分開這個改革開始以來最大的難點。所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不分，“婆婆”似的微觀管理，會不斷侵蝕企業(yè)經(jīng)營的自主決策權(quán)。盡管不少國企都組建了董事會，但權(quán)責依舊不明。不規(guī)范代理和委托的責、權(quán)、利，企業(yè)不能松綁，活力就少了。
《方案》的著眼點就是為解決這個問題。《方案》指出，過去國資監(jiān)管存在越位、缺位、錯位等問題。科學界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，國資委作為國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表國務(wù)院依法履行出資人職責，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使社會公共管理職能，不干預企業(yè)依法行使自主經(jīng)營權(quán)。這里的“兩個不”，就是將公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位，將由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)。國資委作為出資人是所有權(quán)的代表，以管資本為主，回歸真正的出資人身份。
管“資本”對應(yīng)什么？就是管“經(jīng)營”。管資本為主是管理方式轉(zhuǎn)變而不是不管企業(yè)。原則上不直接管企業(yè)的具體經(jīng)營，但是，關(guān)鍵時刻還是要管的，比如牽涉到所有權(quán)或國有資產(chǎn)流失，就不能不管了。
國資委以“管資本”為主，通過放經(jīng)營權(quán)、授所有權(quán)，是為了讓企業(yè)更好地進行公司治理與市場化經(jīng)營。而所謂“管資本為主是不管企業(yè)”的說法，實是一種誤讀。
國企“所有權(quán)”是國家的，國資委代表國務(wù)院作為出資人管理企業(yè)，是理所應(yīng)當?shù)臋?quán)力與責任，豈有不能管的道理。就像球隊老板可以不上場，不當隊長，不當教練，但是不能在關(guān)乎球隊歸屬時仍不讓管球隊。
再說，國有企業(yè)是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，是黨和國家最可值得信賴的依靠力量。放棄了管企業(yè)的責任，就等于是放棄了所有權(quán)，放棄了黨和國家交給出資人的使命。
管不管企業(yè)是原則問題，管什么、怎么管是方法問題。如果只講方法而不堅持原則，就突破了底線、觸碰了紅線，可能使得這場改革走向反面。這樣看來，“管資本為主是不管企業(yè)”的說法，不僅僅是一種誤讀，甚至顯露出少數(shù)人的別有用心。
“放”與“授”結(jié)合激發(fā)活力
所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，從放權(quán)開始。改革成功與否，最后將決定于“放”和“授”二字。圍繞著所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，使國有企業(yè)真正成為充滿生機活力的市場主體。
根據(jù)《方案》，國資委將精簡43項監(jiān)管事項，其中取消事項26項、下放事項9項、授權(quán)事項8項。這43項被精簡的國有資本監(jiān)管事項，就是國資委的放權(quán)清單。此次《方案》取消多屬于企業(yè)在經(jīng)營中的權(quán)力，意味著國資委不再直接管企業(yè)的這些具體經(jīng)營行為，但這并不是說企業(yè)的經(jīng)營行為不再受到監(jiān)管，只是說這些監(jiān)管權(quán)力轉(zhuǎn)移到了企業(yè)的股東會、董事會、監(jiān)事會等主體。
此次《方案》進一步提出，國資委要全面梳理并優(yōu)化調(diào)整具體監(jiān)管職能，相應(yīng)調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)。隨著監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，預計國資委中涉及經(jīng)營管理的機構(gòu)會縮減，體現(xiàn)出資人職責的機構(gòu)會增加。例如，監(jiān)事會功能局的增加，便是這種意圖的反映。
在26項取消事項中，基本上是經(jīng)營范圍，是放經(jīng)營權(quán)的清單。這份清單，總體可劃分為五種類型：
一是國資委直接實施類事項，如直接規(guī)范上市公司國有股東行為，中央企業(yè)境外產(chǎn)權(quán)管理狀況檢查等；二是審批類事項，如審批中央企業(yè)子企業(yè)分紅權(quán)激勵方案，審批中央企業(yè)重組改制中離退休和內(nèi)退人員相關(guān)費用預提方案；三是備案類事項，如對中央企業(yè)賬銷案存的事前備案；四是指導類事項，包括對中央企業(yè)的指導事項，如指導中央企業(yè)評估機構(gòu)選聘、指導中央企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會工作等；以及對地方國資委、地方國有企業(yè)的指導事項，如指導地方國資委新聞宣傳工作，指導地方國有企業(yè)重組改制上市管理；五是評比類事項，如聯(lián)合開展全國企業(yè)管理現(xiàn)代化創(chuàng)新成果評審和推廣，組織中國技能大賽、中央企業(yè)職工技能比賽。
這些取消事項，與管資本為主的導向相關(guān)度較小，且多屬于企業(yè)自主經(jīng)營決策，或?qū)儆谘由斓阶悠髽I(yè)、延伸到地方國資國企的事項。通過精簡取消，可以促使國資監(jiān)管機構(gòu)進一步集中監(jiān)管資源，突出監(jiān)管重點。
在9項下放、8項授權(quán)事中，基本上是所有權(quán)的授權(quán)清單。這份清單，均為審批類事項，涉及國有股權(quán)的日常管理和增持減持。其中，涉及地方國資委監(jiān)管企業(yè)和中央企業(yè)子企業(yè)的國有股權(quán)流動事項，直接下放給地方國資委和中央企業(yè)。涉及規(guī)定標準和權(quán)限范圍以內(nèi)的國有出資企業(yè)股權(quán)流轉(zhuǎn)的，下放給國有出資企業(yè)。如審批未導致上市公司控股權(quán)轉(zhuǎn)移的國有股東通過證券交易系統(tǒng)增持、協(xié)議受讓、認購上市公司發(fā)行股票等事項，審批未觸及證監(jiān)會規(guī)定的重大資產(chǎn)重組標準的國有股東與所控股上市公司進行資產(chǎn)重組事項等。
《方案》中，力度最大的當數(shù)經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理。這一條授權(quán)，規(guī)定范圍是授予落實董事會職權(quán)試點企業(yè)，國有資本投資、運營公司試點企業(yè)，這是第一次這樣明確披露。將政府部門對于經(jīng)營性干部即職業(yè)經(jīng)理人的考核與任免權(quán)利還給國企董事會；實現(xiàn)國企高管的市場化，由董事會向全社會“真正公開”選聘，并給予市場化的薪酬待遇。這便是我們說的在出資人代表與職業(yè)經(jīng)理人之間“切一刀”。如果形成可復制的經(jīng)驗，意味著“所有權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”分開邁出更加實質(zhì)性的一步。
開辟國資改革的新階段
從所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開來看，《方案》重在講國資委與國有資產(chǎn)投資運營公司關(guān)系。
國有資產(chǎn)有兩種表現(xiàn)形式，也就是實物形態(tài)的國有企業(yè)和價值形態(tài)的資本；國資改革實質(zhì)上是國資委在價值形態(tài)層面的改革，國資委的角色因此發(fā)生變化。原來是國資委與企業(yè)兩層的結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在又加了一個國有資本投資運營公司。政府和企業(yè)之間多了一個橋梁。
《方案》特別提到，在組織實施過程中，要分類放權(quán)、分步實施，確保放得下、接得住、管得好。在我看來，“兩個分”是方針，“三個得”是要求。國有資本投資、運營公司是“接得住、管得好”的進一步保證。
下一步，國務(wù)院國資委以國有資本投資運營公司為主要平臺的管資本方式，將成為主旋律。這樣就可以清楚地劃分出國有經(jīng)濟融入市場時的管理層級和各層級的管理界限，有助于實現(xiàn)政企分開，最終實現(xiàn)向“管資本為主”的轉(zhuǎn)變。
目前，國有資本投資運營公司改革試點正在加快。國家開發(fā)投資公司、中糧集團等央企的國有資本投資公司的經(jīng)驗一旦被推出，將出現(xiàn)更加明顯的變化。屆時，國資委以管資本為主的國資改革將走入一個全新的階段，進一步推動國企改革蓬勃展開。（李錦）