發(fā)布時間：2014-10-28
黨的十八大提出實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。實現(xiàn)從要素驅(qū)動和投資驅(qū)動發(fā)展向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展轉(zhuǎn)變，其本質(zhì)是發(fā)展動力的轉(zhuǎn)變，迫切需要經(jīng)濟體制機制與治理模式的轉(zhuǎn)變。十八屆三中全會提出，“健全技術(shù)創(chuàng)新市場導(dǎo)向機制，發(fā)揮市場對技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇、要素價格、各類創(chuàng)新要素配置的導(dǎo)向作用”。在市場經(jīng)濟條件下，政府可以通過政策和規(guī)制作用于市場機制，引導(dǎo)社會資源投向創(chuàng)新。
政府政策與市場機制相結(jié)合，引導(dǎo)社會資源向創(chuàng)新集聚
下面介紹一些市場經(jīng)濟國家的政府如何通過政策和規(guī)制影響市場機制，促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。
——案例1：定向放松價格管制和減免稅，推進美國頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)發(fā)展
20世紀(jì)70年代世界石油危機后期，美國政府控制國內(nèi)天然氣價格，打擊了天然氣生產(chǎn)商增加新區(qū)勘探的積極性，導(dǎo)致天然氣產(chǎn)量大幅下降。為了解決天然氣供需失衡、緩解石油供需矛盾，美國政府先后出臺相關(guān)法律和政策，鼓勵發(fā)展非常規(guī)天然氣。如，1978年頒布了《天然氣政策法》，取消對天然氣價格的管制，逐步形成市場定價機制；1980年頒布 《能源意外獲利法》，對非常規(guī)能源開發(fā)實施長期的稅收減免，1980年—1992年鉆探的非常規(guī)天然氣可享受每油桶當(dāng)量3美元的稅收減免。后來又通過幾次立法相繼擴展了非常規(guī)能源的稅收減免范圍，并延續(xù)了替代能源的稅收減免政策。這些政策提高了非常規(guī)天然氣的市場競爭力，激發(fā)了美國眾多能源企業(yè)開發(fā)非常規(guī)天然氣的積極性，促使企業(yè)不斷進行關(guān)鍵技術(shù)和工藝的創(chuàng)新，降低開發(fā)成本。經(jīng)過長期努力，頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)取得突破性進展。2003年以來，美國的頁巖氣產(chǎn)量以年均60％以上的速度快速增長，2009年達867億立方米，從事頁巖氣開發(fā)的公司超過 60家，其中既有殼牌、埃克森美孚等大石油公司，更多的是大批獨立中小企業(yè)。
——案例2：實施強制購電和遞減的固定電價政策，鼓勵德國太陽能光伏發(fā)電和促進光伏技術(shù)進步
1991年，德國通過了《強制購電法》明確了對太陽能光伏發(fā)電實行 “強制入網(wǎng)”、“全部收購”、“規(guī)定電價”三項原則。2000年1月出臺的《可再生能源法》規(guī)定，電網(wǎng)公司必須全額收購光伏發(fā)電，收購期為20年，太陽能供電方在20年內(nèi)享受固定上網(wǎng)電價。新建光伏發(fā)電的上網(wǎng)電價每年遞減5％，太陽能發(fā)電上網(wǎng)電價與平均電價的價差，由全電網(wǎng)的消費者分?jǐn)偂９夥l(fā)電的最初上網(wǎng)電價為0．99馬克／度，是當(dāng)時平均上網(wǎng)電價的4—5倍。這一政策既解決了困擾可再生能源發(fā)電的入網(wǎng)問題，又保證每個時間段的太陽能發(fā)電投資者都能有一個穩(wěn)定、合理的投資回報。
2004年、2008年，德國政府又分別對《可再生能源法》做了修改和補充，降低光伏發(fā)電的上網(wǎng)電價，增加了上網(wǎng)電價逐年遞減的幅度，并對不同的太陽能發(fā)電形式實行不同的電價，鼓勵消費者發(fā)展分布式發(fā)電。2008年，德國太陽能上網(wǎng)電價降至0．33歐元—0．43歐元／度。這不僅保持了對德國光伏市場發(fā)展的刺激，還促使光伏發(fā)電設(shè)備制造企業(yè)不斷改進技術(shù)，降低發(fā)電成本。德國的太陽能光伏電站的建設(shè)成本從2006年的5歐元／千瓦，下降到2012年的1美元／千瓦。
——案例3：定期調(diào)整排放標(biāo)準(zhǔn)，推動歐洲的汽車節(jié)能減排技術(shù)進步
歐盟國家為限制汽車廢氣排放污染物環(huán)境，共同采用汽車廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)。歐洲的汽車排放標(biāo)準(zhǔn)幾乎每四年升級一次，分別于1992年、1996年、2000年、2005年和2009年開始實行歐洲一號、二號、三號、四號和五號轎車排放標(biāo)準(zhǔn)。2014年2月，歐盟又通過了一項法案，自2020年1月1日起，歐盟范圍內(nèi)所銷售的95％的新車二氧化碳排放平均水平須達到每公里不超過95克。由于歐盟定期提高汽車排放標(biāo)準(zhǔn)，汽車公司要想在競爭中取勝，必須不斷投入大量資金進行技術(shù)攻關(guān)，通過改善汽車構(gòu)造、性能等措施來降低污染源和成本，以及探索新能源汽車。
——案例4：制定標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)升級時間表，促進美國數(shù)字電視技術(shù)推廣和產(chǎn)業(yè)發(fā)展
為促進國家信息高速公路的建設(shè)，1992年克林頓政府把市場應(yīng)用前景較好的數(shù)字電視作為美國電子信息產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容。首先，美國通過了《1996年電信法》，確立了數(shù)字電視標(biāo)準(zhǔn)和實施的時間表。由聯(lián)邦通信委員會（FCC）制定有關(guān)規(guī)劃，公布逐步用數(shù)字電視系統(tǒng)代替模擬電視系統(tǒng)的時間進度、資助計劃和頻道安裝分配規(guī)劃，為電視臺、制造業(yè)、用戶等制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，給各方面一個技術(shù)轉(zhuǎn)換的充分準(zhǔn)備時間，并首先在公共廣播電視臺試行。為此，聯(lián)邦政府還制定相應(yīng)的配套政策，如放松準(zhǔn)入管制、財政支持、發(fā)展電視內(nèi)容產(chǎn)業(yè)等政策，抑制壟斷、促進競爭，化解系統(tǒng)轉(zhuǎn)換的市場風(fēng)險，推動了美國數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從1998年11月開始實施數(shù)字電視地面廣播（DTV），到2009年6月，美國已關(guān)閉所有模擬電視信號傳送，全部轉(zhuǎn)換為數(shù)字電視信號。
啟示與建議
上述案例給我們的啟示是，發(fā)揮市場機制配置創(chuàng)新資源的作用，政府不是不能作為，政府可以通過規(guī)制和政策調(diào)整利益機制，引導(dǎo)創(chuàng)新資源的配置。如，在環(huán)境保護和能源安全等一些外部性較強的領(lǐng)域，市場機制不會自動發(fā)揮驅(qū)動創(chuàng)新的作用，政府往往通過規(guī)制和政策實現(xiàn)外部成本效益內(nèi)部化，再發(fā)揮市場機制的引導(dǎo)作用，促進社會資源流向創(chuàng)新。
——實施定向的普惠性政策，形成公平競爭的激勵機制
企業(yè)創(chuàng)新的動力是在市場競爭中獲利，政府鼓勵產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的正確方式是營造公平競爭的市場環(huán)境，使創(chuàng)新企業(yè)能夠在市場上盈利，而不是直接挑選企業(yè)和研發(fā)項目。
目前，我國采取自上而下的政府主導(dǎo)創(chuàng)新的模式。政府支持創(chuàng)新的方式以直接選擇企業(yè)的研發(fā)和建設(shè)項目實行點對點的資助為主。其結(jié)果，一方面，導(dǎo)致企業(yè)和研究機構(gòu)圍著政府的指揮棒轉(zhuǎn)，按照政府的意志選擇項目，甚至為迎合政府的要求而偏離市場需求。另一方面，造成企業(yè)間不公平競爭，可能扼殺一些更好的創(chuàng)新。而案例1表明，美國政府對發(fā)展各種非常規(guī)能源的企業(yè)給予同等政策，在放松價格和稅收減免的利益機制激勵下，各種企業(yè)、不同技術(shù)路線公平競爭。最終，頁巖氣技術(shù)脫穎而出，形成競爭優(yōu)勢。又如，我國在一段時間內(nèi)風(fēng)電上網(wǎng)電價是根據(jù)建設(shè)成本一事一議，結(jié)果出現(xiàn)成本高的電站電價高的現(xiàn)象，不僅不利于企業(yè)降低成本，也難以實現(xiàn)公平競爭。在案例2中，德國政府通過強制購電和遞減的固定上網(wǎng)電價，既使光伏發(fā)電提供者能獲得穩(wěn)定的投資回報，又對其形成了不斷改進技術(shù)、降低發(fā)電成本的壓力，建立優(yōu)勝劣汰的競爭機制，促進光伏市場健康發(fā)展。
因此，產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策要減少政府直接選擇企業(yè)和點對點資助，應(yīng)通過定向的普惠性政策形成各類技術(shù)路線和企業(yè)公平競爭的環(huán)境，讓市場機制引導(dǎo)創(chuàng)新要素的配置。
——增強政策穩(wěn)定性和透明度，形成可預(yù)期的投資回報機制
創(chuàng)新需要長期投入，并且具有市場風(fēng)險，必須有明確的、長期穩(wěn)定的、可預(yù)期的政策，企業(yè)才舍得花大投入、下大力氣進行創(chuàng)新。
目前，我國的產(chǎn)業(yè)政策大都以短期政策為主，經(jīng)常依靠行政命令和紅頭文件，支持與限制交替，企業(yè)無法也不敢進行長期創(chuàng)新投入。如，各級政府以產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃來推進新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以規(guī)模為行業(yè)準(zhǔn)入門檻，以零地價和減免項目稅收等優(yōu)惠政策鼓勵大規(guī)模投資。在統(tǒng)一規(guī)劃和考核指標(biāo)引導(dǎo)下，各地一哄而上，很快出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，接著就是剎車和砍項目。這種行政命令式的調(diào)控政策陷入一放就亂、一管就死的循環(huán)往復(fù)，造成企業(yè)投資損失。案例1中，美國發(fā)展非常規(guī)天然氣的激勵政策持續(xù)了20—30年，企業(yè)才敢于持續(xù)進行技術(shù)開發(fā)投入；案例2中德國政府對太陽能發(fā)電的每一檔上網(wǎng)電價固定20年，并明確電價的遞減比例，在穩(wěn)定的投資預(yù)期引導(dǎo)下，企業(yè)積極有序地建設(shè)太陽能電站和進行技術(shù)創(chuàng)新。
因此，創(chuàng)新政策需要建立公開透明、長期穩(wěn)定的激勵機制，形成可預(yù)期的投資回報，鼓勵投資者進行長期技術(shù)創(chuàng)新投入。
——通過定期調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步
安全、環(huán)境、質(zhì)量和網(wǎng)絡(luò)接入等各類標(biāo)準(zhǔn)是推動技術(shù)進步的重要措施。我國的標(biāo)準(zhǔn)出臺往往滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且執(zhí)法不嚴(yán)，使企業(yè)無章可循，甚至導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣。如汽車的“國4排放標(biāo)準(zhǔn)”（國家第四階段機動車污染排放標(biāo)準(zhǔn)）出臺的時間不確定，幾次推遲出臺。“國4排放標(biāo)準(zhǔn)”頒布實施后，因試行時間較短、符合標(biāo)準(zhǔn)的油品供應(yīng)不足等，只能在有條件的地區(qū)實施。目前，只有少數(shù)城市實施“國4排放標(biāo)準(zhǔn)”，加上執(zhí)法不嚴(yán)，實施效果不盡人意。有些汽車制造企業(yè)事先投入大量研發(fā)經(jīng)費開發(fā)和改造汽車發(fā)動機電控燃油噴射系統(tǒng)，無法按時進入市場，導(dǎo)致投資難以取得應(yīng)有的回報。汽車制造企業(yè)反映，我國缺乏自己的汽車排放標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略和技術(shù)儲備，總是跟在外國標(biāo)準(zhǔn)后面跑，處于被動局面。案例3表明，歐盟各國通過定期提升汽車排放標(biāo)準(zhǔn)，每四年一個臺階，而且標(biāo)準(zhǔn)一旦公布實施，就嚴(yán)格執(zhí)行，促進汽車企業(yè)持續(xù)進行技術(shù)創(chuàng)新投資，不斷降低排放量。
因此，在外部性和網(wǎng)絡(luò)性較強的領(lǐng)域，應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)境、安全、質(zhì)量和網(wǎng)絡(luò)等各類標(biāo)準(zhǔn)的作用，促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和推動新技術(shù)的應(yīng)用。
——重視培育市場，促進新技術(shù)推廣應(yīng)用
市場是重要的創(chuàng)新要素，只有在市場上獲得成功的創(chuàng)新才是有效的創(chuàng)新，因此，開拓市場是創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一個長期的過程，政府需要制定系統(tǒng)的政策培育市場，給產(chǎn)業(yè)界和消費者一個明確的信號和方向。我國的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政策往往把重點放在供應(yīng)側(cè)，忽視了需求市場的培育。如，在發(fā)展太陽能光伏產(chǎn)業(yè)時，重點放在太陽能光伏電池和組件的加工制造環(huán)節(jié)，忽視了用電市場的培育。因成本和電網(wǎng)等原因，國內(nèi)太陽能用電市場發(fā)展緩慢。其結(jié)果，光伏電池和組件的制造規(guī)模居世界前列，而生產(chǎn)的光伏電池卻以出口為主，將能耗和污染留在國內(nèi)，清潔能源輸送到國外。在案例4中，美國聯(lián)邦政府通過法律確立數(shù)字電視標(biāo)準(zhǔn)和實施的時間表，優(yōu)先在公共廣播電視臺進行示范，并制定配套政策為電視臺、制造業(yè)、用戶等各方面提供一個技術(shù)轉(zhuǎn)換的準(zhǔn)備時間。同時，加強相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和構(gòu)建公平競爭的市場機制。又如，歐洲在發(fā)展太陽能發(fā)電和風(fēng)電時，也是先做規(guī)劃和加強電網(wǎng)建設(shè)，然后再布局電站。
因此，在推動新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，應(yīng)從供給和需求兩方面出發(fā)制定配套政策，重點支持核心技術(shù)研究開發(fā)和重大技術(shù)示范項目，培育早期市場等，給創(chuàng)新者一個比較明確的市場預(yù)期。
（本文章摘自10月28日《中國經(jīng)濟時報》，作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟研究部）